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到了1872年，上述作为动议自办轮船航运动机的三大问题益形突出。沙船已从咸丰年间的2000余艘减至400艘。沙船的大量减少又进一步危及漕运；外商轮船航运势力进一步扩展，“中国沿江沿海之利，尽为外国商轮侵占”；加之内阁学士宋晋抨击福建船政局和江南制造总局制造轮船所费太大，建议朝廷裁撤。面对这些问题，特别是宋晋的抨击，左宗棠、沈葆桢、李鸿章等封疆大吏都提出了反对停止造船的主张，并经反复商议，对解决的办法达成共识：“间造商轮以资华商雇领”。对此，李鸿章还指出，“各口岸轮船生意已被洋商占尽，华商领官船另树一帜，洋人势必挟重资以侵夺”，因此“须华商自立公司，自建行栈，自筹保险”，还要有“熟悉商情、公廉明干、为众商所深信”的人出面主持。他还强调由华商自设轮船公司的必要性：“我既不能禁华商之勿搭洋船，又何必禁华商之自购轮船？”“以中国内洋任人横行，独不令华商展足耶！日本尚自有轮船六七十只，我独无之，成何局面。”由此，将创建轮船招商局提上了日程。
1873年1月14日（同治十一年十二月十六日）轮船招商局在上海正式成立，由李鸿章委任浙江海运委员、候补知府朱其昂为总办。招商局采用官督商办体制，“由官设立商局”，以招徕“各商所有轮船股本”。在创办之初仅有资本银18万余两，购置轮船3艘。开办半年后，由于沙船世家出身的朱其昂既招不到商股，又不善经营轮船航运，并出现亏损，遂辞去总办职务。7月进行改组，由怡和洋行买办唐廷枢任总办，宝顺洋行买办徐润、朱其昂、李鸿章的幕僚盛宣怀任会办。改组后的招商局，资本增至100万两（先招50万两，但当年实招47.6万两，到1881年招足100万两），轮船增至6艘，到1876年又增至10艘。以后逐年发展，于1877年收买美商旗昌轮船公司，轮船增至29艘。到1893年时，股本增至200万两，有轮船26艘。此外，还于1875年另招股份20万两，设立招商保险局；次年又另招股25万两，设立仁和保险公司，一年后增资至50万两，从而成为合水上航运与水上保险于一体的现代性运输企业。